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从权力和权利的关系谈提高党的执政能力

以江则民同志为首的第三代领导集体曾经提出“三个代表”重要思想，三个代表思想是指我党要代表先进社会生产力的发展要求、代表先进文化的前进方向、代表最广大人民的根本利益。以胡锦涛同志为首的新一代领导集体在发扬“三个代表”思想的基础上又提出了“立党为公，执政为民”、保持共产党员的先进性、提高党的执政能力这样的新要求。这些思想是一脉相承的，实际上，它们的内涵也是一致的，对党的建设和对广大党员干部提出的是相同的要求，和我国正在进行的、老百姓最为关注的反腐败工作也是一致的。这说明两代领导集体对党的建设，对中国的社会主义建设的根本问题有着一致的看法，也说明对党自身的建设已经成为社会主义建设能否健康发展的重中之重。而解决这一问题的关键归根结底在于纠正失衡的对权利和权力的配置问题。
权力是统治者的工具，是人压迫人的工具。它和人与人之间的差别相伴而生，在阶级和国家机器形成之后变得强大。权利是个人保护自己的工具，被统治者用它来对抗压迫。权力和权利虽然发音相同，却水火不相容。权力掌握在统治者手中，权利是被统治者的荫庇。权力与统治者和专制相伴，权利与被统治者和民主共生。权力强大的时候，权利是没有保障的，在前资本主义社会，权力统治一切，被统治者的权利可以被统治者的权力无所顾忌地践踏。
人类社会进入资本主义阶段，人民的权利开始受到尊重，统治者的权力开始受到约束。资本主义社会对国家机器加以严格的控制，制定了严格而且可操作的法律限定了国家机关的权力，权力的行使有着明确的尺度，这使人民的权利得到了保障。挣脱封建权力束缚的资产阶级思想家认识到权力对民主和人民权利的威胁，认识到限制权力对维护人民权利的重要性，于是建立了宪法。宪法的产生原本是为了限制政府的权力以保障人民的权利。所以，评价一部宪法的优劣要看宪法对国家权力的制约是否有效，是否能够有效限制权力从而保障民众的权利。从这个角度上讲，中国的宪法还有明显的不足，它所规定的人民的权利缺乏有效的保障，许多权利还只是停留在字面上，人们常常无法通过有效的途径去实现这些权利。而政府的权力在中国却几乎是无限的，政府官员有时甚至可以不受限制的行使权力而不需要为自己的行为承担责任。
政府是行使权力还是承担责任，有些人认为这是没有实际意义的讨论，实际上这是对政府的定位问题，是具有根本意义的重要问题。有些人认为这是政府行为的两个方面，是从不同角度看到的同一事物的两面。这是不正确的看法，它忽视了对主次的区别。在现代民主社会，政府的权力来自于宪法的授权，而从宪法的产生和功能来看，宪法的首要职责是限制政府的权力，它对政府授权的目的是要政府保障民众的权利，所以说政府从事某一行为是因为其享有权力不如说是因为其要履行职责。对这一性质的正确认识有助于防止政府行为的失控，防止政府成为践踏人民权利的工具。而对于社会主义中国来说，用“职责”代替“权力”对于正确阐释人民的民主地位，正确阐释政府为人民服务的性质，要更加准确一些。
对政府职责的定性在中国有着重要的现实意义，因为中国有悠久的封建历史，并且中国没有经过资本主义民主的教育，中国人的民主意识和权利意识淡薄，有不少人还会认为政府像封建时代的官府一样，是行使权力的机关。在新中国实行的是社会主义，民主程度要更高于资本主义社会，政府及其工作人员更不应当有丝毫权力意识。我们平常所常说的服务意识，实际上就是以职责为本的。但在现实中，政府对自己的定位，甚至群众对政府的定位往往不是以职责为本，政府和它的工作人员常常成为人民权利的侵害者，而且这一现象非常严重，却得不到重视，不能有效遏制，这反映了权力意识在中国深厚的基础。
权力和权利的消长决定着民主的发展，在今天的中国，民主建设还只是刚刚开始，民主意识还很淡薄，培养民主意识，健全民主制度，是全体中国人的艰巨任务，决定着中国的未来。
从权力和权利的关系角度我们可以分析一下中国的腐败问题，实际上中国的腐败问题的根源在于对权利和权力的关系没有正确把握，干部过于强大的权力和人民缺乏保障的权利是腐败产生的肥沃土壤。
在中国，腐败的产生有现实的背景，在现在这种大环境之下，官员的堕落不能仅仅归责于个人。在阴暗潮湿的环境里，自然会有适应这一环境的生物生长，甚至会使原本不在这种环境中生长的生物逐渐适应这种环境。可能会有人对这句话提出不同意见，根据达尔文的进化论，物种要适应原本不适合其生长的环境需要很长的时间，要通过不断地积累基因变异缓慢实现。这些人会说那些走上腐败道路的腐败分子是他的本质决定的，内因是主要的，外因是次要的，你种下的是玉米，在什么样的环境里都不会长成小麦，社会主义的苗在什么样的地里都长不成资本主义的草。那么我承认前面的比喻不够准确，如果说原本不腐败的人适应腐败环境变成了腐败分子还不如说——物竞天择，不适应腐败环境的人被腐败的环境淘汰，留下的只有适应腐败环境的腐败分子。但是这样的说法会得出结论，有没有腐败和环境无关，这显然是不对的。人之于社会环境和生物之于物质环境是不同的，把再多的人放在月球上，都不会有一个人能适应那里的环境，人对那样的环境没有适应性，但是把一个人从非洲送到美洲，只是社会环境的变化，人对这样的变化是有适应性的，他有可能逐渐适应那里的生活环境。也许有些腐败分子无论是在什么样的社会环境里都会腐败，还有一些好干部在什么样的社会环境里都不会腐败，但这样的人都是少数，大部分人都是不那么意志坚定的，在不同的环境里会有不同的表现。如果我们的制度更完善，许多堕落的官员原本不会堕落。
中国的问题不能只靠从严处理一些问题干部得到解决，事实上，这种方法也没有起到作用。我们的反腐败工作目前只是局限于在腐败的环境中拔草，而没有用阳光驱逐腐败环境中的阴暗和潮湿，创造一个不适合腐败生物生存的环境。也就是说，根本的制度问题仍然没有得到重视，我们应当对当前适于腐败生存的环境加以改变。对于应当作为重点的对制度的完善和改革，我们着力太轻，而对于相对次要的惩处腐败分子的问题，我们又着力太重。正如前面所说，社会环境影响着大部分人的表现，制度的改革完善会使腐败问题从根本上得到解决。并且，对腐败分子的处理也要考虑到社会环境的因素。在刑法中有一个胁从犯从轻处罚的制度，从这一制度出发可以得出这样的结论：在今天的中国，对贪官应当从轻处理。这一结论的现实前提是，现在的政治体制使得享有权力的官吏们可以轻易的腐败，有时甚至不得不腐败。薄弱的监督机制使官吏可以放心大胆去腐败，而缺乏民主的干部制度使官吏为了提升或者维持官位不得不通过违法聚敛好处去讨好上一级官吏而不得不腐败。今天，在一些地方，一个正直的干部不仅不能得到提拔重用，甚至无法在现实社会立足，所以对官员的犯罪不能把责任完全归咎于官员自身。从这种角度看，相对于大贪官来说，小贪官可以被视为胁从犯，应当从轻处罚。在这个意义上，对贪官的处罚应当参考他们的级别，级别越高处罚越重。
任何人的基本权利不能被剥夺，任何人也不能拥有不应有的权力，贪官在位时不应有那么大的权力，而下台以后也不能剥夺他们应有的权利，包括他们的生命。我们不能把反腐败的重心放在处罚腐败分子上面。当然如果只是做做表面文章，给老百姓看看政府在反腐败工作上的政绩，这样的工作在短时期内会很有效。但是对于真正解决腐败问题，要有效的遏制腐败的发展，铲除腐败滋生的根源，是不能靠这样做来达到目的的。我们现在首要的工作应当是解决制度中存在的问题，使普通民众享有应有的权利，使官员不能行使不应有的权力。铲除由于官员过大的权力、民众缺乏保障的权利所致的腐败滋生的土壤。
中国的腐败问题，不能只靠纪律来解决。腐败发展到现在，已经演变成影响中国前途命运的重大问题，必须下大力气才能解决。腐败是权力的伴生物，用权力来制约权力是解决不了腐败问题的。解决腐败问题只能通过用制度制约权力的途径，使官员不能随意使用权力，使官员没有机会利用权力牟取私利。腐败问题发展到今天这样严重的程度，就是因为我们没能建立起有效的制约权力的制度，权力的运行缺乏规范性，使以权谋私可以轻易得逞。
用权力来惩治腐败，表面上看是有效的、并且也有直接和明显的成果，我们可以在报上看到全年又查处了多少腐败干部，省部级干部查处了多少个、地市级干部查处了多少个。但是这是一种割草式的治理，只能治标不能治本。中国的反腐败工作轰轰烈烈搞了很多年了，查处了不少高级领导干部，却没有产生民众希望的效果。查处的官员级别愈来愈高，涉案金额愈来愈大，老百姓身边的腐败现象却愈来愈严重。
权力本身是腐败产生的根源，用权力来反腐败，打掉一个腐败分子，还会产生两个腐败分子，所以腐败分子就像“野火烧不尽，春风吹又生”的野草一样，愈来愈茂盛。又像浇油灭火一样，腐败愈反愈旺。也可以说，靠权力来反腐败，就像饮鸩止渴，愈饮中毒愈深。
反腐败只能依靠用制度制约权力，控制住滋生腐败的权力，也就从源头上控制住了腐败。制度虽然不是制约权力唯一有效的方法，比如我们也可以通过公开透明地行使权力使权力置于大众的监督之下来有效地约束权力，但制度是制约权力最有效也是最基本的方法。其它对权力的监督和制约机制必须依靠制度才能行之有效，而且只有依靠制度才能保障它们的存在。
制约权力的制度除了使权力的行使公开之外，还有两项是非常有效的，也是国外普遍实行的，就是官员的家庭财产公开，组织人事制度透明。官员的家庭财产公开不仅是官员个人财产公开，还包括其家庭成员的财产公开，包括他们的收入和支出情况，这是民主体制的要求，更是中国实现人民民主的社会主义的要求。组织人事制度透明要求民众了解干部任免的全过程，干部任免程序民主，不能搞一言堂，不能搞暗箱操作。这样的制度对于提高干部素质，选拔任用德才兼备的好干部是非常有效的。而提高干部素质，使真正德才兼备的好干部走到领导岗位上去，对于我国目前尚不能完全实行法治，在相当程度上还要靠人治的现实来说是非常重要的。
提高党的执政能力问题也就是保持党的先进性的问题，也是实践“三个代表”的问题，是实践“立党为公，执政为民”的问题，同时也是反腐败的问题，保持党的纯洁性的问题。解决这一问题的关键和根本在于正确处理干部的权力和责任问题，正确处理干部的权力和民众的权利的问题，在于建立和完善国家的各项政治制度的问题。
或者说，解决我们党和国家政治问题的关键和根本在于用能不能有效地用制度约束干部的权力、保障民众的权利问题。


国家外汇管理局


关于要求各中资外汇指定银行加强对所属海外分支机构管理的通知
国家外汇管理局


[98]汇资函字第214号



各中资外汇指定银行：
最近，我局发现一些中资外汇指定银行的海外分支机构（以下简称海外分行）接受境内机构违反国家外债和对外担保管理法规的借款和担保申请，向境内机构放款、接受境内机构提供的未经外汇局批准的对外担保。这些行为影响了我国外债和对外担保管理政策的顺利实施。为严肃法规
，规范海外分行对境内机构的融资行为，现将有关外债和对外担保管理法规重申如下，请各中资外汇指定银行督促海外分行严格执行。
一、海外分行向境内机构的放款，包括向境内金融机构的拆放款，属于我国的外债。除外商投资企业外，境内机构举借外债须经国家外汇管理局批准。在签订贷款协议或合同后，外商投资企业和其他境内机构须按照规定到国家外汇管理局或其分支局（以下简称外汇局）办理外债登记手
续。
海外分行在向境内机构提供贷款或拆放资金时，须在贷款协议或合同中要求境内机构在国内办理相应的外债审批和登记手续。
二、海外分行在境外向海外中资企业放款，不属我国外债管理范畴。但境内机构为海外中资企业提供对外担保，作为境内机构的或有负债，纳入对外担保管理。除外商独资企业外，境内机构为海外中资企业提供对外担保，须经国家外汇管理局批准。在签订对外担保协议或合同后，外商
独资企业和其他境内机构须按照规定到外汇局办理对外担保登记手续。国家机关和事业单位不得为海外中资企业提供任何形式的对外担保。
海外分行接受境内机构提供的对外担保时，须在对外担保合同或协议中要求境内机构在国内办理相应的对外担保审批和登记手续。
三、中资外汇指定银行应当根据其海外分行的营运资金、资产负债比例及当年业务量等项指标，确定每个海外分行的境外融资总量，并于每年2月底之前报国家外汇管理局备案。海外分行一次性筹借等值5000万美元以上（含5000万美元）的国际商业贷款，应当事先通过其总行
报国家外汇管理局批准。
四、海外分行违规向境内机构提供贷款、接受境内机构提供的未经国家外汇管理局批准的对外担保，其权益不受国内法律法规的保护。
五、请各中资外汇指定银行督促所属海外分行对涉及境内机构业务情况进行自查。自查的主要内容是，是否存在向违规境内机构拆放款和接受境内机构未经国家外汇管理局批准的对外担保等情况。请各中资外汇指定银行将海外分行自查情况于1998年12月31日前以书面形式报国
家外汇管理局。



1998年7月16日